Голос издалека
От американского президента Авраама Линкольна до выпускника Рязанского училища ВДВ Амаду Тамани Туре.
Последние 15 лет российские граждане стали очень часто и подолгу «ездить по заграницам». Причин тому множество: туристические поездки и деловые командировки, военная служба и лечение, учеба в вузах и работа, различные стажировки на предприятиях. Как совместить нахождение за рубежом и день выборов на родине? Голосование для наших соотечественников за рубежом организуется более чем в 140 странах мира.
В законе СССР о выборах народных депутатов 1988 года было предусмотрено создание избирательных участков при советских учреждениях за границей. В аналогичном законе РСФСР 1989 года этот пункт отсутствовал – на республиканских выборах 1990 года российские граждане за рубежом не голосовали. Однако в Законе РСФСР «О референдуме РСФСР» была предусмотрена возможность образования избирательных участков в российских учреждениях за пределами страны, а в Законе 1991 года «О выборах Президента РСФСР» по вопросам образования участков была ссылка на закон о референдуме. Так что голосование за рубежом, за исключением выборов 1990 года, существует в современной России с 1989 года.
Стремление к идеалу
Все ли государства в день выборов одинаково внимательно относятся к своим «зарубежным» гражданам? Какие здесь действуют правила? И сколько всего на земном шаре людей, живущих вне своей родины? Это первые и не самые трудные вопросы, относящиеся к феномену зарубежного голосования, на которые мы постараемся ответить в данном материале.
Важность изучения внешнего голосования обусловлена двумя факторами: количеством международных мигрантов, которое в 2005 году достигло исторического максимума, превысило 190 млн человек, а также тем, что зарубежное голосование не является повсеместной и обязательной частью избирательного процесса.
Наличие первого фактора осложняется крайней неравномерностью распределения мигрантов по земному шару. Это обстоятельство, зачастую, приводит к политическим (в ряде случаев – остро политическим) проблемам.
Значение второго фактора обусловлено тем, что граждане, проживающие за рубежом, могут наделяться правом (следовательно, могут и не наделяться) избирать и быть избранными – согласно руководящим принципам выборов Венецианской комиссии Совета Европы. В руководстве по наблюдению за выборами Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ четко указано: «В идеале должны быть созданы условия для регистрации граждан, находящихся за рубежом».
«Внешние избиратели» 116 стран
Из 214 государств, существовавших на земном шаре по данным на май 2007 года, только в 116 законодательно предусмотрено голосование для «внешних избирателей». Выборы в этом случае так и называются — внешние, но фактически они применяются только в 87 странах.
Например, в Африке голосование за рубежом предусмотрено законодательством 28 стран, но 12 из них его не применяют. В Европе предусматривают, но не применяют такое голосование пять стран, в Азии – столько же, в Австралии и Океании – три, в Америке – четыре.
А началась практика голосования за рубежом с голосования почтой… почти 150 лет назад. Как мы уже рассказывали читателям «Право выбора» в № 18(40) за 2007 год, впервые почтовое голосование было применено в США во время Гражданской войны (1861–1865 годы) по инициативе Авраама Линкольна. В 1862 году солдатам-северянам из штата Висконсин, «дравшимся» на боевых позициях, было разрешено заполненные избирательные бюллетени отослать по почте родным.
В период Первой мировой войны военнослужащим – гражданам Соединенного Королевства была предоставлена возможность голосовать почтой. В Канаде в 1916 году, когда проходил референдум о предоставлении женщинам избирательных прав, военнослужащие, находящиеся в Британской Колумбии, тоже голосовали по почте.
Арест за неявку на выборы
Однако львиную долю «зарубежных» избирателей составляют мигранты. К концу Второй мировой войны десятки миллионов людей оказались за пределами своих стран. Послевоенные конфликты и политические изменения в Восточной Европе породили новые миллионы беженцев.
Процесс международной миграции развивается даже интенсивнее, чем увеличивается численность населения: за 45 лет, с 1960 по 2005 годы произошло увеличение числа мигрантов в 2,3 раза (1960 год – 76 млн, 2000 год – 175 млн, 2005 год – 190 млн чел.).
Эта категория избирателей совсем не спешит ставить галочки в бюллетенях. Например, по сведениям мексиканского Федерального Избирательного Института (ФИИ), только в США мексиканских эмигрантов с карточками, по которым можно проголосовать, насчитывается свыше 4 млн человек. По другим оценкам, это число и вовсе составляет от 12 до 19 млн избирателей. Но на выборах 2006 года, когда мексиканские эмигранты впервые получили право голоса, этим правом воспользовалось всего около 41 тыс. человек.
Согласно греческому законодательству, волеизъявление на выборах является не только правом, но и обязанностью гражданина. Поэтому отсутствие человека в стране на момент выборов не является уважительной причиной. За неявку на выборы могут последовать серьезные санкции, вплоть до ареста: «Неиспользование избирательного права влечет тюремное заключение на срок от одного месяца до одного года, а также лишение званий и должностей».
Дипломатам отказали в праве голоса
В Бразилии при возвращении на родину внешние избиратели должны объяснить свое неучастие в выборах. Если они этого не сделают, то их ждет штраф, а в случае его неуплаты – серьёзные санкции. Наверное поэтому бразильские избиратели, находящиеся за рубежом, к выборам относятся более чем серьёзно. В голосовании принимают участие от 50 до 70% эмигрантов. Такой явки избирателей, пожалуй, нет даже в самой Бразилии.
А вот особенностью парламентских выборов 2007 года в Армении стало то, что, согласно новому Избирательному кодексу Армении, «зарубежным армянам», даже дипломатам, отказано в праве голоса. Причина в том, что армяне, проживающие за рубежом, не должны иметь большинства по сравнению с избирателями в стране.
Политическая эмиграция, как правило, значительно более активна, и таких эмигрантов к выборам стараются не допускать. Так, в Марокко в 2002 году основной причиной, побудившей «прогрессивного» короля Мохаммеда VI оставить почти 2 млн своих иностранных подданных без права голоса, был риск победы исламистов. Многочисленная палестинская диаспора в течение долгих лет также безуспешно пытается добиться избирательных прав в Палестинской автономии. Не позволяют участвовать в выборах своим эмигрантам и кубинские власти.
Политические «зигзаги»
В Ливане к парламентским выборам 2005 года, впервые за 30 лет прошедшим без сирийского военного присутствия, ливанские беженцы, живущие за границей, допущены не были. Между тем их число оценивается в 16–17 млн человек, при 5 млн ливанцах, оставшихся жить в стране. В данной связи представители ливанской диаспоры подписали петицию о своих гражданских правах. Вот её краткое содержание:
«Мы, ливанцы, подписавшие эту петицию, утверждаем, для всех наших сограждан, будь то в Ливане или за рубежом, должна быть предоставлена возможность голосовать, и проявить тем самым основные гражданские права, гарантированные в любой демократии. Ничем нельзя оправдать, что это право не может быть гарантировано со стороны ливанских властей, в то время как такие страны, как Ирак, после 50 лет диктатуры, признают это право за своими согражданами, которые могут голосовать в 14 странах. Мы просим соответствующие органы сделать все, что в их силах для того, чтобы наши соотечественники могли быть зарегистрированы в ливанском посольстве или консульстве страны проживания в избирательных списках для голосования».
Действительно, на парламентских выборах, состоявшихся 30 января 2005 года в оккупированном Ираке, голосованию «внешних» иракцев было уделено большое внимание. Голосовали они и на других выборах. Но напомним важную деталь: референдум по принятию конституции Ирака в октябре 2005 года прошел без участия внешних избирателей. И такие политические «зигзаги» случаются не только в Ираке. Так, Афганистан позволил голосовать своим внешним избирателям только на президентских выборах.
Извещения через интернет
Какова же правовая основа наделения граждан, находящихся за рубежом, избирательными правами своей родины?
Поучительный пример работы с «собиранием населения» можно найти в Румынии. В мае 2007 года по результатам референдума президент Румынии Т. Бэсеску остался главой государства, получив в свою поддержку на миллион голосов больше, чем во время выборов. Аналитики считают, что перед референдумом, инициированным оппозицией, г-н Бэсеску проанализировал территориальное распределение своего электората: значимую часть прибавки составили «румыны отовсюду», в том числе с родины президента – Бесарабии.
В странах западной демократии всем правомочным гражданам обеспечено участие в голосовании, независимо от их местонахождения на земном шаре и особенностей профессиональной деятельности.
В Швейцарии голосование по почте для живущих за границей граждан введено с 1 июля 1992 года, тогда как личное голосование в дипломатических учреждениях – много раньше, с 1977 года.
Власти всех штатов США выпускают для своих внешних граждан специальные буклеты с информацией о выборах и размещают их в интернете. Такие издания содержат краткую, но вместе с тем полную информацию о днях голосования, конкретной причине (федеральные, региональные или местные выборы), расписании работы участков и номера телефонов для связи по всему миру.
Право есть, а не воспользуешься
Существуют ситуации, в которых с правовой точки зрения придраться не к чему, а проголосовать, тем не менее, весьма затруднительно либо вообще невозможно. Например, по законодательству Украины для выборов Рады в 2006 году украинские посольства должны были открыть пункты голосования только в том случае, если о своём желании голосовать заявит группа украинских граждан в количестве более 1000 человек, компактно проживающих в одном месте.
Немало примеров, когда граждане сами отказываются принимать участие в выборах своей страны. Так произошло после известных событий в Югославии: сербы Косово, несмотря на уговоры «миротворцев» из НАТО, начиная с 2000 года, не участвуют ни в регистрации, ни в голосовании.
В Албании для голосования на местных выборах 18 февраля 2007 года в списки были внесены 2,9 млн граждан, в том числе и около миллиона имеющих право голоса албанцев, которые постоянно проживают с двойным гражданством в сопредельных странах, главным образом в Сербии (Косово и Метохия) и Греции. Для голосования следовало приехать в Албанию, для чего на пограничных пунктах в этот день был установлен облегченный режим пересечения границы.
Такие разные эмигранты…
Серьезная проблема – организация голосования для внешних избирателей в Африке. Тем не менее, многие страны этой части света, пошедшие по пути «демократического транзита», зарубежной частью электората не пренебрегают. Очередные выборы президента Мали в 2007 году (на которых вновь победил пользующийся высоким авторитетом выпускник Рязанского училища ВДВ – «солдат демократии» генерал Амаду Тамани Туре), проходили с участием внешних избирателей. У Мали с 6,8 млн граждан, имеющих право голоса, эмигрантов немного – всего 600 тыс. человек (половина живет в соседнем Кот-д`Ивуаре), но «иностранцы» проявили на выборах высокую активность.
В некоторых странах внешние избиратели обладают пассивным избирательным правом, есть среди них и избранные представители. В Алжире – 8 человек, Анголе – 3, Кабо Верде, Хорватии, Панаме, Эквадоре – по 6, Колумбии – 1, Франции и Италии – по 12, Португалии – 4. Например, в Кабо Верде названные 6 человек представляют по двое Америку, Африку, Европу. На островах Кука было предусмотрено одно «внешнее» кресло в местном парламенте, но в 2003 году его аннулировали.
Подводя итог анализу зарубежного голосования, можно сказать, что неквалифицированная и бедная (нищая) трудовая эмиграция «объективно» аполитична. А интерес к выборам проявляет в основном имеющая связи с родиной, образованная и обеспеченная диаспора экономически развитых стран, а также эмиграция политическая, заинтересованная в смене режима, и которую к выборам на родине стараются не допускать.
М.Н. Арбатская, член научно-методического совета при Избирательной комиссии Иркутской области, «Право выбора»
СПРАВКА «ПРАВО ВЫБОРА»
Первой страной, законодательно закрепившей практику зарубежного голосования, стала Австралия. Произошло это в 1902 году. Спустя шесть лет примеру страны-континента последовала Великобритания, а ещё через четыре года – Норвегия. До 70-х годов прошлого века этот список пополнили только 14 стран. Началом популярности внешних выборов можно считать 80-е годы, когда голосовать своим «иностранцам» позволили 13 государств, в 90-е годы – ещё 29 стран. Этот процесс продолжается и сейчас – в 2008 году практику зарубежного голосования ввела Гана.
ГЕОГРАФИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ГОЛОСОВАНИЯ
Страны, в которых законодательно предусмотрено голосование «внешних» избирателей
АФРИКА, 28 СТРАН: Алжир, Ботсвана, Гана (Золотой Берег), Гвинея, Зимбабве (Южная Родезия), Кабо Верде (Острова Зеленого Мыса), Кот Дивуар (Берег Слоновой Кости), Мали, Мозамбик, Намибия, Руанда, Сенегал, Судан, Тунис, Чад, Южная Африка (в 12 не применяется: Ангола, Бенин, Габон, Гвинея Бисау, Джибути, Лесото, Маврикий, Нигер, Сан-Томе и Принсипи, Того, Центрально-Африканская Республика, Экваториальная Гвинея).
АМЕРИКА, 16 СТРАН: Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Гайана, Гондурас, Доминиканская Республика, Канада, Колумбия, Мексика, Перу, США, Эквадор (в 4 не применяется: Боливия, Никарагуа, Панама, Фолклендские острова).
АЗИЯ, 21 СТРАНА: Афганистан, Бахрейн, Индия, Индонезия, Иран, Ирак, Казахстан, Киргизия, Лаос, Оман, Сингапур, Таджикистан, Таиланд, Узбекистан, Филиппины, Япония (в 5 не применяется: Бангладеш, Израиль, Йемен, Малайзия, Сирия).
ЕВРОПА, 41 СТРАНА: Австрия, Азербайджан, Беларусь, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Венгрия, Грузия, Германия, Дания, Исландия, Испания, Ирландия, Италия, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Люксембург, остров Мэн, Молдавия, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Россия, Словения, Великобритания, Украина, Финляндия, Франция, Хорватия, Чехия, Швеция, Швейцария, Эстония (в 5 не применяется: Гибралтар, Греция, Гернси, Джерси, Турция).
ТИХООКЕАНСКИЙ РЕГИОН, 10 СТРАН: Австралия, Вануату, острова Кука, Науру, Новая Зеландия, Палау, остров Питкарн (в 3 не применяется: Маршалловы острова, Микронезия, Фиджи).
