Иркутская агломерация: причины неудачи

Проект развития Иркутской агломерации, о котором много говорили в 2007–2008 годах, выглядел одним из самых глубоко проработанных и реалистичных. Но в итоге оказался фактически замороженным. Власти опасаются брать на себя ответственность за его возобновление. Проблемы этого проекта, которые на первый взгляд лежат в политической плоскости, на самом деле гораздо глубже и обнажают конфликт между разными подходами к региональному развитию.

В советских градостроительных школах было не принято говорить о развитии агломераций. Это считалось буржуазной научной практикой. Зато активно исследовались и проектировались территориально-промышленные комплексы (ТПК) — фактически аналоги городских индустриальных агломераций. В их числе был и Иркутско-Черемховский ТПК. С момента строительства рядом с историческим Иркутском индустриального Ангарска в 1951 году и города-спутника Шелехова с заводом по производству алюминия в 1962 году между тремя городами установились интенсивные связи. Развивалась и транспортная система агломерации, складывалась специализация территорий. В конце 90-х появилось понимание того, что необходим комплексный план развития Иркутска, Ангарска и Шелехова.

Мнения разделились

Проект развития Иркутской агломерации стал вновь обсуждаться в экспертных кругах в 2005 году. В мае 2006-го во время выступления тогда еще губернатора Иркутской области Александра Тишанина перед активом области он был назван одним из приоритетных. Минрегион РФ в марте 2007 года объявил развитие городских агломераций приоритетным направлением пространственного развития страны. В конце того же года был создан Фонд регионального развития Иркутской области, который совместно с ведущими российскими консультационными компаниями разработал концепцию развития Иркутской агломерации и схему территориального планирования.

Минрегион объявил развитие городских агломераций приоритетным направлением развития страны и обозначил опорный каркас, состоящий из четырнадцати городов, в который попал и Иркутск. В концепции долгосрочного развития РФ появились пункты о развитии городских агломераций, что позволило региональным властям надеяться на участие федерального правительства в реализации проектов городского развития.

Разработанная концепция предполагала наличие единого комплексного плана развития нескольких муниципальных образований — городов Иркутска, Ангарска, Шелехова; Ангарского, Шелеховского и Иркутского муниципальных районов. Базовыми проектами являлись развитие единой транспортной и инженерной инфраструктуры, строительство нового аэропорта, индустриальных парков, логистического центра. Предполагалось создание новых подцентров агломерационной системы, притягивающих население — деловых, культурных, торгово¬-развлека¬тельных комплексов и жилых микрорайонов.

Реализация проекта должна была привести к повышению конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности территории, а также развитию единого рынка труда и недвижимости. Проект был представлен органам власти и обществу в декабре 2007 года. При этом мнения по поводу концепции разделились — администрация Иркутской области во главе с губернатором активно поддержала данный проект, позитивно к нему относились в администрациях Ангарска и Шелехова, входящих в агломерацию муниципальных районов. В то же время мэрия Иркутска фактически игнорировала данный проект, а Общественная палата Иркутской области и большинство депутатов Законодательного собрания выступали против его реализации.

Несуществующий термин

Многие эксперты в то время считали, что главной причиной противодействия местных элит проекту стала политическая борьба между областным парламентом и губернатором Александром Тишаниным. Однако более глубокий анализ и практика, имеющаяся в других агломерациях, показывают, что реальные причины противодействия проектам городского развития спрятаны намного глубже, на уровне понимания философии развития у разных поколений.

Первая причина понятийно-правового характера. Термина «агломерация» не существует ни в Градостроительном, ни в Земельном кодексе. Нет его также и в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Соответственно при разработке планировочной и проектной документации возникает множество проблем, которые приходится решать не совсем удачным образом в рамках действующего законодательства.

Вторая причина неудач заключается в сложности межмуниципального взаимодействия. Как правило, органы местного самоуправления с большим трудом идут на создание межмуниципальных органов для решения общих инфраструктурных вопросов — никто не хочет делиться с соседями своими полномочиями. Вопрос же о юридическом объединении муниципалитетов вообще не должен ставиться, так как вызывает крайне негативную реакцию не только у властей, но и у населения. Так произошло в истории с Иркутской агломерацией — изначально губернатор заявил о возможности проведения объединительного референдума, затем его мнение изменилось, но города уже трудно было убедить в том, что объединения не планируется. Такая же ситуация возникла в Чувашии, где референдум по объединению Чебоксар и Новочебоксарска в 2008 году завершился негативно — «за» проголосовало только 38% новочебоксарцев. Как показывает практика, наиболее эффективной формой является заключение между муниципалитетами, входящими в агломерацию, соглашений о сотрудничестве. Именно по этому пути пошли Красноярск и Челябинск, собирается двигаться и Екатеринбург.

Еще одной причиной противодействия масштабным проектам развития на территории агломераций являются интересы игроков на земельном и строительном рынке. Для Иркутска эта проблема была особенно актуальна. Обозначенные в схеме территориального планирования новые земельные участки под строительство жилых микрорайонов площадью от 200 000 кв. м фактически меняли весь рынок недвижимости. В случае «распаковки» этих участков цены на жилье могли бы существенно снизиться за счет масштабов строительства и низких административных издержек, и строительные компании Иркутска задействовали весь свой лоббистский ресурс для противодействия проекту. Этим, в частности, можно объяснить позицию мэрии Иркутска в отношении развития агломерации.

И, наконец, главная причина конфликта вокруг агломерационного проекта — сопротивление региональной элиты проектам развития неиндустриального типа. Заявленные правительством и президентом России проекты модернизации основаны на переходе от сырьевой экономики к производству продукции и технологий с высокой долей интеллектуального капитала и нематериальных активов. Модернизация экономики сталкивается с активным сопротивлением сырьевого и старопромышленного лобби, не понимающего сути этих проектов, считающего их «несерьезными».

В советское время функция планирования и управления развитием была жестко централизована. Главным субъектом планирования был Госплан СССР и центральные градостроительные институты. Городские власти не управляли развитием, их главной задачей было поддержание стабильного функционирования городских систем — инженерной и транспортной инфраструктуры, социальной сферы. При планировании «сверху» главными объектами являлись промышленные предприятия, а уже вокруг них выстраивались жилые микрорайоны и инфраструктура жизнеобеспечения. При этом, как правило, все жилищное хозяйство находилось на балансе предприятия. Как справедливо отмечал профессор Вячеслав Глазычев, известный специалист по проблемам урбанизации и городской среды, советские города, по сути, советские города, по сути, являлись промышленными слободами при предприятиях.

Новые условия и старые подходы

Сегодня ситуация изменилась с точностью до наоборот. Города конкурируют друг с другом за все виды ресурсов — финансовые, политические, человеческие. Муниципальные власти должны сами определять стратегию развития своих территорий, вести переговоры с инвесторами, думать о конкурентоспособном качестве жизни. В то же время инвесторы следят за инвестиционным климатом в разных городах, условиями получения земельных площадок и подключения к инфраструктурам, налоговым режимом и выбирают те города, где их бизнесу будет лучше. Таким образом, теперь не город развивается вслед за предприятием, а предприятие выбирает уже развитый город.

Управленцы старой формации, составляющие сегодня большинство местных элит, в том числе и в Иркутской области, не хотят, да и не могут понять изменение парадигмы развития. Они продолжают настаивать исключительно на реализации крупных индустриальных проектов. Например, члены Общественной палаты Иркутской области предлагали построить в Ангарске новый газохимический завод-гигант, совершенно не думая об экологической обстановке и других приоритетах городского развития. Проекты развития городской среды для таких людей не являются базовыми — они всегда второстепенны. В то же время все успешно развивающиеся города уже поменяли приоритеты своего развития. На первом месте в них стоит качество жизни, безопасность, развитая городская среда, правильная маркетинговая политика по отношению к инвесторам. И именно такие города будут выигрывать в конкуренции за ресурсы. Поэтому актуальность проекта развития Иркутской агломерации не только сохраняется, она усиливается по мере возрастания конкуренции городов и разворачивания на территории России новой инновационной экономики, которая в городах со старым подходом к управлению не появляется и не живет.

Алексей Козьмин,
глава Фонда регионального развития Иркутской области