И снова вертикаль
Реформа местного самоуправления нужна Кремлю для того, чтобы сделать местную власть более управляемой.
В ноябре в Госдуму поступит законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработанный по поручению президента комиссией под руководством заместителя главы президентской администрации Дмитрия Козака. Новый закон призван заменить собой ныне действующий, принятый в 1995 году.
Реформа местного самоуправления назрела давно: существующее положение дел не нравится ни властям, ни населению. Социологические опросы свидетельствуют: местная власть, вроде бы самая близкая к людям, пользуется наименьшим доверием, и на местных выборах явка самая низкая. А откуда возьмется доверие, если именно на местах не исполняются законы? Например, человеку положена льгота по оплате квартиры или при проезде на транспорте, а местные власти ее не предоставили. У местной власти нет денег. Госдума в Москве напринимала всевозможных льгот, а исполнять все это должны где-то в Пошехонье или Копейске, там, где происходит оплата жилищно-коммунального хозяйства, городского транспорта и всего того, на что предоставлены льготы. Если все их выполнять, местные бюджеты сильно похудеют. И нигде не написано, каким образом они должны компенсировать себе затраты.
Пресловутое повышение зарплаты бюджетникам в начале нынешнего года не было подкреплено соответствующими трансфертами. В итоге во многих регионах начались задержки зарплаты. К концу года под нажимом федерального центра с задержками в основном справились, зато резко возросла задолженность муниципалитетов по ЖКХ и затормозилась подготовка к зиме - деньги-то из ничего не возьмутся. Задолженность по ЖКХ - это значит, людям отключают отопление и воду. Не поймешь, какая напасть хуже: задержки или отключения. Словом, нос вытащил - хвост завяз. Говорят, впрочем, что с таким безобразием будет покончено, когда примут новый закон.
Деньги и права
Главным достижением козаковского законопроекта провозглашается запрет на непрофинансированный мандат. Другими словами, если органы государственной власти дают местному самоуправлению некое поручение (например, оплатить северянам-бюджетникам проезд в отпуск), то и деньги на него должны быть в местный бюджет перечислены. По закону 1995 года за местным самоуправлением закреплен широкий круг собственных полномочий и еще ему переданы некоторые государственные полномочия, но понять, кто за что отвечает, невозможно. Например, школьное образование вроде бы закреплено за муниципалитетами. Однако решение о повышении зарплаты учителям принимает правительство РФ. Козаковский закон внятно разделяет собственные полномочия местного самоуправления и переданные ему государственные, четко определяет порядок передачи госполномочий: только специальными федеральными законами или законами субъектов РФ. Порядок тоже важен, а то сейчас органы местной власти зачастую оказываются просто перед фактом, что они на что-то там обязаны изыскать средства, а где изыскать - неизвестно. Так получилось, например, с законом «О ветеранах», предполагавшим льготы при оплате жилья и проезда. В статье 19 пункте 4 козаковского закона ясно написано: «Финансирование переданных государственных полномочий осуществляется только за счет передаваемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов». Казалось бы, вот оно, торжество здравого смысла. Однако есть ряд загвоздок.
В действующем российском законодательстве нигде нет указаний на то, кто именно, какие органы и уровни власти ответственны за финансирование мандата. В козаковском законопроекте тоже ничего про это не сказано. Поэтому неясно, что будет, если, к примеру, субъект Федерации обяжет местное самоуправление обеспечить какие-нибудь очередные льготы для многодетных семей и не обеспечит муниципальную власть соответствующими субвенциями. В пункте 2 статьи 20 того же козаковского законопроекта написано, что «несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ... по вопросам исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий требованиям статьи 19 настоящего Федерального закона может быть обжаловано в судебном порядке, но не может служить основанием для их неисполнения». Так что судись, сколько хочешь, но средства на исполнение изволь изыскать.
При обсуждении законопроекта мэры пытались настаивать на исключении этого пункта, справедливо замечая, что он сводит на нет то положительное, что содержится в статье 19. Однако разработчики остались непреклонны, и у них есть свой резон: разрешить мэру самому, без судебного решения, определять, исполнять ли федеральный или региональный закон, рискованно. Есть и еще одна закавыка: козаковский закон не относится к числу конституционных. Стало быть, он имеет равную силу со всеми другими, с тем же законом о ветеранах. Если глава городской или поселковой администрации не пожелает исполнять закон о ветеранах и обратится в суд, суд будет вынужден выбирать между двумя равносильными законами - то ли признать муниципалитет обязанным финансировать льготу, то ли саму льготу счесть незаконной, и решение его в этом случае совершенно не предсказуемо.
Для того чтобы суд мог руководствоваться определенной нормой, надо внести соответствующие поправки в Бюджетный кодекс, имеющий силу конституционного закона. А этого, судя по всему, не хочет Минфин. На заседании Конгресса муниципальных образований, когда речь зашла о будущем законопроекта, мэры настойчиво предлагали вносить его в Думу в пакете с соответствующими поправками к Бюджетному и Налоговому кодексам (ряд положений требует поправок и к Налоговому кодексу). Присутствовавший в зале представитель Минфина явно не пришел в восторг от этой идеи, а представитель Минэкономразвития, сам выходец из мэров и человек явно расположенный к Конгрессу муниципальных образований, заклинал: «Поверьте мне: если мы будем настаивать на пакете, мы никогда не внесем в Госдуму этот законопроект». К такому мнению склонялись и другие чиновники.
Уровни и полномочия
По сравнению с нынешним порядком козаковский закон предполагает еще ряд серьезных изменений. Вводится два уровня органов местного самоуправления: собственно поселенческий - город, поселок, большая деревня или несколько маленьких деревень - и территориальный - муниципальный район или городской округ. Ныне действующее законодательство вообще-то требует создавать органы местного самоуправления в любом населенном пункте. Но в действительности эта норма не исполняется, да, наверное, и не может быть исполнена: в России больше 300 000 «населенок», в том числе немало деревенек на семь-пятнадцать домов, где доживают свой век одинокие старухи. Таким деревням не под силу самостоятельно исполнять даже самые основные функции муниципалитета вроде заботы о жилищно-коммунальных удобствах. Поэтому городить в них огород с выборами главы местной администрации, наверное, бессмысленно.
В настоящее время в разных российских регионах местное самоуправление организовано по-разному: где-то, как, например, в Кабардино-Балкарии, муниципалитеты создаются по месту жительства, в городах и более или менее населенных деревнях, к которым «пристегивают» малонаселенные. Где-то, как в Архангельской области и еще в 44 субъектах, наоборот, на поселенческом уровне никакого самоуправления нет, а есть в районах. Где-то, как во Владимирской области, есть органы самоуправления в городах и поселках и над ними - в районе, то есть два уровня. Козаковский законопроект вводит унификацию: везде будет два уровня, каждый населенный пункт будет относиться и к поселению, и к району или округу. Маленькие деревушки будут объединяться с соседними и образовывать единое сельское поселение.
Эту «двухуровневость» разработчики законопроекта обосновывают вполне рационально: с одной стороны, необходимо создать органы местного самоуправления на поселенческом уровне. У гражданина гораздо больше возможности ощутить власть по-настоящему местной, своей именно в своем поселке, городке или деревне (особенно в небольших поселениях, когда и мэра и всю его семью всякая собака знает), а не в районе. Тот контроль снизу, который, собственно, и является сутью местного самоуправления, заведомо неосуществим на районном уровне. С другой стороны, ряд полномочий, которые по замыслу законодателей должны быть закреплены за местным самоуправлением, не под силу большинству поселков или небольших городов, например организация и содержание детсадов и школ, больниц и поликлиник, муниципальной милиции и прочее. Для осуществления этих функций и вводится «второй уровень» - район или городской округ, который по полномочиям суть то же, что и район, но осуществляется городом (по замыслу законодателей, более или менее крупным), имеющим особый статус, статус округа.
При всей, казалось бы, логичности подобной конструкции она тоже вызывает вопросы. Одно дело, если бы муниципалитет имел право решать, следует ли ему входить в муниципальный район или он сам может осуществлять те полномочия, которыми закон наделяет район или городской округ. Но таким правом его не наделяют. Наоборот, объем полномочий как муниципалитета, так и муниципального района жестко фиксируется, и расширить свои права и обязанности муниципалитет (как и район) не вправе.
Между тем есть на свете, к примеру, город Покров Владимирской области. В этом городе разместился один из крупнейших в мире производителей шоколада - фабрика «Штольверк». Соответственно Покров - один из лидеров России по собираемости налогов на душу населения. А школа в городе - одна, старая, и дети учатся в две смены. Если из города не будут выгребать все деньги без остатка (что происходит сейчас), он сможет построить себе новую школу. Однако по новому козаковскому закону у него не будет на это права: организация и обеспечение образования - функция района, а район Покрову еще сто лет школу не построит. Он «покровские» деньги плюсует к своему, районному, бюджету и тратит их на что сам считает нужным. Кому было бы хуже, если бы в Покрове заработала новая школа?
Вообще Покров и другие ему подобные города (не так их в России много, но есть же) не нуждаются в «верхнем этаже». Не столь сильные муниципалитеты, возможно, часть функций могли бы делегировать району, а часть тех, что предполагается закрепить за районом, оставить себе. Собственно, некоторые мэры (в том числе покровский) еще на стадии разработки концепции закона предлагали сделать передачу полномочий добровольной. Тем более что и главы районов далеко не всегда в восторге от тех полномочий, которые директивно предписывает им закон. К примеру, глава Угличского района Элеонора Шереметьева считает, что передавать району функцию строительства межмуниципальных дорог и социального жилья несерьезно: «На это требуются огромные средства, которых в настоящий момент нет, и неизвестно, когда они появятся». Ее коллега из Сыктывкара приводит обоснование: в появлении бедных виноваты не муниципальные власти, стало быть, перекладывать на них заботу о жилье для бедных несправедливо. В целом по России сегодня строительство социального жилья - квартир за муниципальный или государственный счет - мало кто может потянуть. Разве что все тот же город Покров. А вот Петушинский район Владимирской области в который входит Покров, наверное, встанет в тупик перед этой нелегкой задачей. То же с дорогами, строительством которых сейчас занимается субъект Федерации.
Разумеется, речь не может идти о том, чтобы оставлять тому же Покрову или другим «везунчикам», на территории которых расположены богатые предприятия, все или даже большую часть собираемых там налогов. Выравнивание финансового обеспечения между территориями совершенно необходимо. Ведь богатство некоторых - вовсе не их заслуга, а результат или везения (как с Покровом), или системы размещения производственных мощностей, сложившейся еще при Советской власти. Проблема в том, что, если после разумного и законного выравнивания у города или поселка остаются деньги, он не имеет права потратить их по своему усмотрению, а лишь в пределах своих ограниченных полномочий. Мэр Череповца Михаил Ставровский, один из участников рабочей группы Госсовета, решительно поддержавшей законопроект, уверял обозревателя «Журнала», что это справедливо: «Мы же живем в едином государстве. Почему это Покров должен избавляться от второй смены, а остальные школьники учиться в две, а то и три смены? Пусть на общегосударственном уровне будет постановление - дескать, мы переходим на полторы смены. А потом и на одну, в зависимости от общегосударственных ресурсов». Впрочем, тот же Ставровский продолжил свой монолог совсем в другом духе: «Но выравнивание не должно касаться всех сфер жизнедеятельности. Уравниловки быть не должно. Если жители нашего города (Череповец тоже один из лидеров по собираемости налогов. - «Журнал») платят больше налогов, значит, они и услуги должны получать более высокого качества: и жилье, и клубы, и дороги...» Один компетентный чиновник, тесно связанный с козаковской комиссией, на условиях анонимности объяснял «Журналу», что муниципальная власть по-прежнему остается для федеральной чем-то чуждым и неприятным, тем более что и по Конституции она не встроена в государственную вертикаль, отсюда и желание ограничить инициативу и самостоятельность мэров. «Наша цель, - говорил «Журналу» собеседник, - не укрепить местное самоуправление, а добиться максимальной управляемости сверху донизу». Многое в законе, к сожалению, служит подтверждением этому тезису.
Полновластные субъекты
Взять то же выравнивание. Сейчас его осуществляют субъекты Федерации по своему усмотрению. Не секрет, что в большинстве случаев губернаторы делят деньги в зависимости от лояльности мэров и создают себе с помощью механизмов распределения финансов когорту послушных глав районов или муниципальных образований. Козаковский закон предписывает создание специальных фондов выравнивания и вновь размещает их в субъекте Федерации (для выравнивания между муниципальными районами и городскими округами) и на уровне муниципального района (для выравнивания между муниципалитетами). Закон, правда, вводит некоторые нормативы выравнивания, но они очень расплывчаты, так что очевидно, что деньги по-прежнему будут делиться по произволу губернатора и главы района.
Впрочем, произвол губернаторов начнется с самого момента введения закона в действие. В ходе реформы местного самоуправления, заложенной в законе, почти по всей стране предполагается перенарезка муниципальных образований: где-то должны появиться «поселенческие» муниципалитеты, где-то муниципальные районы, какие-то города получат статус городского округа и прочее. Кто будет решать, где и как именно должны возникнуть муниципальные образования? Козаковский закон дает недвусмысленный ответ: статья 87 все решения возлагает на субъект Федерации.
Субъект устанавливает границы муниципальных образований и порядок формирования их законодательных органов, он же обеспечивает проведение выборов в органы местного самоуправления, наконец, субъект Федерации принимает законы о распределении объектов муниципальной собственности между поселениями и муниципальными районами. Перед губернатором открываются поистине безграничные возможности: ликвидировать «нелюбимое» муниципальное образование, во главе которого стоит, к примеру, строптивый мэр, или, на худой конец, «подрезать» его экономическую базу.
Глава Балашихинского района Московской области спросил Дмитрия Козака, как будет выглядеть статус райцентра, города Балашихи. Козак объяснил, что возможны три варианта: во-первых, город может быть городским округом и не входить в состав муниципального района, во-вторых, он может быть городским поселением в составе муниципального района, в-третьих, к городу можно «прирезать» еще пару деревень и считать все вместе единым поселением. От чего это зависит? От воли губернатора и Законодательного собрания Московской области. «А возможно ли, - поинтересовался мэр подмосковного Красноармейска, - чтобы к столице региона тоже присоединили пару сел и избирали затем уже власть в этом новом муниципальном образовании?» - «Возможно», - пожал плечами Козак. Слышавший эти речи мэр Екатеринбурга Аркадий Чернецкий, давний враг и соперник свердловского губернатора Росселя, поежился. Вообще-то представить себе, что Россель, как бы он ни относился к Чернецкому, рискнет ликвидировать екатеринбургскую мэрию, довольно сложно. Но вот с тем же Покровом, имеющим в области репутацию своевольного города, владимирские власти расправятся, не дрогнув.
Мало того, статья 77 вообще предполагает, что полномочия органов местного самоуправления в отдельных случаях могут быть возложены на органы государственной власти субъектов. Правда, это допускается лишь в случаях чрезвычайных: при стихийных бедствиях, угрозе массовых нарушений прав и свобод граждан, нецелевых расходованиях бюджетных субвенций и проч. Но важно, кто оценивает, действительно ли субъект Федерации должен взять управление муниципалитетом или районом на себя. Так вот, по Козаку, это делает не суд, а законодательный орган самого субъекта Федерации. Не случайно представитель иркутской мэрии при обсуждении законопроекта заметил, что фактически вносимый в Думу вариант ставит местное самоуправление в полную зависимость от субъекта Федерации. Остается лишь констатировать, что в итоге долгой и напряженной работы козаковской комиссии восторжествовала модель: центр расширяет свою власть над регионами, а те, в свою очередь, получают больше власти над местным самоуправлением. Признаем: над концепцией и законопроектом трудились отнюдь не худшие люди в президентской администрации и вокруг нее - и не самые косные, и вроде бы вполне разумные. Да и в самом законопроекте немало разумного. Но принять как данность, что местное самоуправление - особый род власти, не встроенный в государственную структуру, не смогли и они. Идея не мытьем так катаньем «отстроить вертикаль» оказалась главенствующей.
